华为“上新”，纵有千难万险终有“轻舟已过万重山”之时

本溪市 2025-04-05 14:21:31 7博里乡湖北襄樊老河口市

这项措施对于深入推进合宪性审查工作，推进全面依法治国具有重大意义。

[57]当我们陈述民间规范与地方立法能够融合发展这一命题时，它必须是可证伪的，也就是导致二者不能融合发展的因素是可以消除的。由于民间规范是独立于地方立法的规范系统，有其自身的演进逻辑，故地方立法在规训民间规范时，应慎用规制程度最强的取缔式规训，而多用规制程度稍弱的改造式和否认式规训。

[25]也就是说，民间规范与地方立法的同构，奠定了二者融合发展的又一逻辑基础。换言之，民间规范并不因为其经验性就丧失了规范法学意义上的规范性。[2]正如有学者指出，民间法研究给长期以来笼罩着形而上甚至空洞色彩的理论法学研究带来了现实主义关怀。在实践中，渐进理性所形成的经验成果与建构理性的设计与规划一同指导人们的实践活动，实践能克服理性的主观性和抽象性、片面性，又能丰富、肯定或否定经验。[6](德)黑格尔：《逻辑学》(下卷)，杨一之译，商务印书馆1976年版，第65、66页。

[68]在社会治理实践中，自发秩序和建构秩序是可以相互融合和促进的。[24]尚海涛、龚艳：法规范学视野下习惯规范的界定——以雇佣习惯规范为例说明，《甘肃政法学院学报》2012年第3期，第28页。团体运作分摊费的收取应遵循如下三原则：第一，补充原则，即只有目的团体公法人向所提供服务的人民课征规费和受益费不足以维系自身运作管理时，才可以收取团体运作分摊费。

如果加盟成员认为设立目的团体公法人的行政协议侵害自身权益，那么可以向行政法院提起一般给付之诉。团体基本章程缔结后，应呈报行政监督机关审批。（一）组建模式在德国，目的团体公法人的组建模式以协议设立式为常态，以法定设立式为例外。[25]可是，这一思路实质上将变更现有行政区划。

团体大会代表并非由目的团体公法人所服务的人民选举产生，而是由目的团体公法人的加盟成员委任指派。目的团体公法人既可向任务履行相对人收取规费和受益费，也可向加盟成员收取团体运作分摊费，还可以用迂回手段获取州财政转移支付。

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目的团体公法人可以在加盟成员所授予的任务和权限范围内制定具有自治规范性质的公法章程，比如制定公用设施使用章程、垃圾回收利用章程等。在法律上，私人是以行政被授权人的身份加入目的团体公法人，其应受《基本法》上平等权条款的约束。事实上， 1998年《事业单位登记管理暂行条例》第2条将事业单位限定为公益性社会组织，换言之，事业单位不得以营利性为主要目的，营利性事业单位不得存在。其主要任务是执行团体大会所作出的决议、管理目的团体公法人日常事务，并任命、提拔、降级和开除目的团体公法人所属公务员与普通雇员。

[24]这意味着，在现有地方事权范围内，我国宪法与基本法律对区域合作组织机制的革新持一定程度的容许态度。[26]对此，住房城乡建设部与原环境保护部（现生态环境部）主张采用区域协同的方式，鼓励地方政府共建共享垃圾处理设施，提高设施利用效率，扩大服务覆盖面，从而遏制垃圾异地倾倒。[10]第二是地方工作组，即市镇之间共同组建非法人性质的合作组织，协调区域发展规划，整合地方要素资源，统筹履行公共任务。由此可见，即使不变更行政区划，以新设独立行政机关处理区域合作治理事务的改革模式也面临巨大的制度束缚，目前难以全面推动。

团体大会每年年初公布预算决议。但是由于任务履行的公共属性，服务价格不能过高，因此所收取服务费用可能不足以维系目的型事业单位的运作。

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最后，若目的型事业单位怠于履行合作任务，地方政府虽然无法向法院申请强制执行该协议，但是可以向上一级政府申请行政监督。这是因为，一方面，地方政府之间通常是横向关系，彼此互不隶属，行为机制难以产生足够的约束力。

[17]为保证任务履行的权威性与执行力，目的团体公法人可以被授予联邦或州向下移转的特定国家任务，意即移转效力范围的任务。[3]尤其对区域合作治理而言，组织机制是行为机制的基石，行为机制探索若不能以组织机制革新为支撑，则可能导致公共治理失灵。只有目的团体公法人确已善尽履行义务，加盟成员才可以停止履行。团体主席原则上须经团体大会选举产生，并采用简单多数原则。在绝大多数州，团体大会代表并不像议会议员一样，可独立行使表决权，而是必须服从所属加盟成员的指令，统一行使表决权。至于地方工作组，其没有法人资格，也没有固定组织机构与经费来源，在区域合作事项上欠缺足够的权威性与执行力。

[6] 然而随之而来的困境是，一方面地方自治导致地方独立承担的公共任务迅速增加，另一方面由于地方治理能力有限，公共任务的履行品质难以保障。[22] 3. 财政转移支付如果目的团体公法人的运作管理费用超出其本身的支付能力，那么该目的团体公法人是否可以向州请求财政转移支付呢？现实情况是，除萨克森州外，各州《财政转移支付法》均没有承认目的团体公法人拥有财政转移支付请求权，只承认加盟地方自治体拥有此项权利。

[28]构建目的型事业单位，不失为这一探索和实践的重要尝试。在联邦德国立法者看来，目的团体公法人除具有前述制度优势外，还是有效的政府与社会资本合作机制，可被用来吸收私人资金与技术参与解决跨界公共问题。

为增强组织机制的权威性，相邻区域政府或上一级政府可以依照《行政处罚法》第18条的规定，委托目的型事业单位实施行政处罚。值得注意的是，在作为大陆法系代表国家的德国，目的团体公法人是德国理论上讨论最多、实践中利用最广泛的区域合作组织机制，并且时至今日，仍然运作良好，成效显著。

根据各州《地方自治体合作法》的相关规定，只要有助于区域合作任务的履行，并且不违背公共利益，自然人或私法人都可以加入目的团体公法人。况且，依据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，中央鼓励地方对我国事业单位管理体制的改革进行多种形式的探索和实践[29]目的型事业单位的设立亦应当允许采用协议设立式。[18] 2. 履行方式目的团体公法人应善尽履行义务，恪守依据、预算与形式的要求：（1）依据。

要解决这一难题，应当拥有更广阔的视野，其中应包含对他国制度的观察。在实务操作中，目的团体公法人往往以迂回手段申请州财政转移支付，意即它必须先向加盟地方自治体收取团体运作分摊费，然后加盟地方自治体再以无力缴纳团体运作分摊费的名义，向州申请财政转移支付，从而变相获得州财政支持。

[10]第二是地方工作组，即市镇之间共同组建非法人性质的合作组织，协调区域发展规划，整合地方要素资源，统筹履行公共任务。法定设立式是例外性的组建模式，其旨在维护公共利益，避免地方自治体怠惰进行区域合作，确保跨区域问题及时有效解决。

2. 例外：法定设立式法定设立式是指国家基于法律，依职权强制设立目的团体公法人，意即设立义务团体公法人。值得注意的是，在作为大陆法系代表国家的德国，目的团体公法人是德国理论上讨论最多、实践中利用最广泛的区域合作组织机制，并且时至今日，仍然运作良好，成效显著。

目的团体公法人可以在加盟成员所授予的任务和权限范围内制定具有自治规范性质的公法章程，比如制定公用设施使用章程、垃圾回收利用章程等。我国现有区域合作组织机制（比如行政首长联席会议、区域合作论坛等）既缺乏权威性，又缺乏执行力，不足以充分发挥区域合作功能。况且，依据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，中央鼓励地方对我国事业单位管理体制的改革进行多种形式的探索和实践。要解决跨界公共问题，应当加强组织机制建设。

为实现成本最小化与效益最大化，任务履行须严格遵循预算制度。团体主席原则上须经团体大会选举产生，并采用简单多数原则。

团体主席一般由加盟地方自治体的最高行政首长（大区区长、郡长或市长）担任。2006年《公务员法》第53条禁止国家公务员在营利性组织兼任职务。

文章来源：《中国行政管理》2018年第11期进入专题：区域合作组织。后者旨在维护公共利益，确保跨区域问题及时有效解决。

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